Bidragsutredningen klar
11 jun | 2004
Nu har Statskontoret lämnat sin utredning som statsbidragen till ideella föreningar. Den visar att de statliga bidragen utgör 6,5 miljarder kr (till skillnad från den aktuella statliga utredningen "Stöd till kvinnors organisering" som säger att det är 7,2 miljarder). Statskontorets utredning föreslår striktare styrning av bidragsregimerna. Läs den fylliga sammanfattningen. Hela utredningen finns på Statskontorets hemsida.

Sammanfattning

Uppdraget
Statskontoret fick i juni 2003 i uppdrag av regeringen att göra en översyn av
bidragsgivningen till ideella föreningar. I uppdraget ingår att göra en kartläggning av den statliga och kommunala bidragsgivningen med fokus på
den statliga bidragsgivningen. Behovet av en översyn motiveras med att det
idag inte finns någon samlad bild av den offentliga bidragsgivningen till
ideella föreningar.

I uppdraget utgår man från fem bidragsformer till ideella föreningar: organisationsbidrag (generellt bidrag till en organisation), verksamhetsbidrag (för utpekade verksamheter), projektbidrag (för tidsbegränsade verksamheter), uppdragsersättning (ersättning för verksamhet enligt avtal) och anläggningsbidrag (för lokaler).

Uppdragsfrågorna rör om det finns någon gemensam linje för styrningen
samt om det finns gemensamma principer för val av olika bidragsformer och
för de villkor som ställs upp för att bevilja bidrag. Vid behov ska förslag till
gemensamma principer och administrativa riktlinjer lämnas.

Vår kartläggning omfattar ideella föreningar som inte främjar medlemmarnas
ekonomiska intressen, trossamfund samt stiftelser med ideellt syfte.
Vårt samlingsbegrepp för dessa är ideella organisationer. Underlaget för
våra slutsatser avseende den statliga bidragsgivningen är en kartläggning av
statliga bidrag till ideella organisationer i statsliggaren för 2003. Vi har även
inkluderat bidrag finansierade av överskottet från Svenska Spel och ur
Allmänna arvsfonden. Andra avgränsningar vi gjort redovisas i kapitel 1.

Resultatstyrning utgångspunkten
Styrningen av bidragen till ideella organisationer befinner sig i skärningspunkten mellan kraven på resultatredovisning i den statliga budgetprocessen och synen på ideella organisationer som självständiga aktörer som staten bör stödja men inte styra över. Under de senaste decennierna har bidragen till ideella organisationer utretts
ett flertal gånger. Alla utredningar har, om än med olika inriktning, behandlat
frågan om hur bidragen ska resultatstyras. Kraven på resultatstyrning
ökade under hela 1990-talet. Från och med statsbudgeten för år 2001 infördes
Folkrörelsepolitik som ett nytt politikområde. Några generella riktlinjer
för resultatstyrning har därefter inte formulerats för bidragen inom området.
Ses bidragen till ideella organisationer samlat har regeringens linje för resultatstyrning av dessa bidrag hittills under 2000-talet blivit mindre tydlig.

Statliga bidrag till ideella organisationer 6,5 miljarder
Enligt vår kartläggning uppgick de statliga bidragen till ideella organisationer
år 2003 till nästan 6,5 miljarder kronor fördelade på 96 olika bidrag.
Denna summa inkluderar även bidrag utanför statsbudgeten: 852 mkr från
överskottet från Svenska Spel och 265 mkr ur Allmänna arvsfonden.
De största bidragen går till folkbildningen (2,6 miljarder), idrotten (1,2 miljarder, varav 767 mkr från Svenska Spel) och bistånd via enskilda organisationer (940 mkr). Dessa tre bidrag står för drygt 70 procent av de totala bidragen. Bidragen i vår kartläggning har kategoriserats efter de fem bidragsformerna i uppdraget. Organisationsbidrag är den vanligaste bidragsformen sett till antalet bidrag. Knappt hälften av antalet bidrag är organisationsbidrag. De största organisationsbidragen ges till handikapporganisationer (159 mkr), ungdomsorganisationer (159 mkr, varav 85 mkr från Svenska Spel) och som partistöd (145 mkr).

Verksamhetsbidrag dominerar beloppsmässigt. Drygt hälften (56 procent) är
verksamhetsbidrag. Två av de största bidragen hör till denna bidragsform:
bidragen till folkbildningen och idrotten. Andra stora verksamhetsbidrag ges
till funktionshindrade för verksamhet (81 mkr) och till sociala organisationer
(54 mkr). Övriga bidragsformer fördelar sig beloppsmässigt som följer:
projektbidrag (20 %), organisationsbidrag (18 %), uppdragsersättning (6 %)
och anläggningsbidrag (0,4 %).


En majoritet av bidragen saknar författningsstöd
Analysen av styrningen av de statliga bidragen utgår ifrån en generell
diskussion om statens styrformer och hur dessa ser ut för bidragen till ideella
organisationer. Vi konstaterar att lagstiftning är ovanlig och att förordningar
också bara förekommer i begränsad utsträckning. Totalt saknar ca
70 procent av antalet bidrag författningsstöd.
Vår kartläggning visar även att val av bidragsformer inte sker helt konsekvent
och att denna terminologi inte används alls för vissa bidrag.


På ett övergripande plan enhetlig styrning
Utifrån en analys av styrningen av ett antal stora bidrag diskuterar vi om det
finns en gemensam linje för styrningen. Resultatstyrningens utformning
varierar mellan olika bidrag och bidragsformer. På ett övergripande plan är
dock statens styrning av de stora bidragen relativt enhetlig, oavsett bidragsform. Övergripande mål ställs upp och resultat/effekter ska i de flesta fall bedömas för bidragen, oavsett bidragsform. Styrningen av organisationsbidrag skiljer sig från den av verksamhetsbidrag och projektbidrag med avseende på detaljerade mål, prioriteringar och återrapporteringskrav. Uppdragsersättningar karaktäriseras av avtal och/eller dialog mellan beställare och utförare.

Enhetligheten är naturligt nog större inom de olika bidragsformerna än mellan
dessa. Styrningen av verksamhetsbidragen uppvisar ändå en betydande
variation. Främst gäller det återrapporteringskraven. Avslutningsvis noterar
vi att oberoende utvärderingar i de flesta fall saknas.

Få bidrag har strukturella villkor
I kartläggningen har vi identifierat fyra olika strukturella bidragsvillkor:
demokratisk uppbyggnad, geografisk spridning, minimiantal medlemmar
och fortvarig verksamhet. Endast en begränsad del, ca 20 procent, av antalet
bidrag omfattas av ett eller flera av dessa villkor. Demokratisk uppbyggnad
och geografisk spridning är de mest förekommande villkoren.
De strukturella villkoren berör organisationer med vitt skilda inriktningar.
De förekommer i huvudsak i förordningar från 1990-talets slut och framåt.

Överväganden och rekommendationer
Statens syn på ideell sektor behöver utvecklas
Utvecklingen går mot att offentlig sektor i allt större utsträckning lägger ut
sin verksamhet på eller kompletterar den med andra utförare. Vidare har vi
under utredningsarbetet kunnat konstatera att synen på de ideella organisationerna varierat över tiden, men också att olika uppfattningar funnits samtidigt vid utformningen av olika bidrag. Sammantaget visar detta på behovet av att staten utvecklar synen på och förhållningssättet till de ideella organisationerna.

En sådan syn behövs för att staten, på ett konsekvent sätt, ska
kunna ta ställning till
– om bidrag ska ges,
– vilken bidragsform som bör användas,
– vilka villkor som ska knytas till bidraget.

Lagstiftning bör övervägas i större utsträckning
Det är överraskande att lagstiftning används så lite när det i praktiken ändå
är så att regler (ibland ganska detaljerade) ställs upp i förordningar och regleringsbrev. Avsaknaden av lagregler innebär att riksdagen visserligen styr
med allmänna policyuttalanden i anslutning till anslagsbesluten, men att
riksdagen sällan i grunden tar ställning till hur staten i fundamentala hänseenden ska förhålla sig till föreningslivet. Sparsamheten i lagstiftningen ter sig också något förvånande mot bakgrund av att det trots allt handlar om i
vissa fall stora bidragsbelopp. Vi anser därför att bidragsgivningen i större
utsträckning bör grundas på riksdagsbeslut och regleras i lag.


Förordningar bör normalt ligga till grund för bidragsgivningen
Den närmare styrningen av bidragen sker ofta i regleringsbreven till de beviljande myndigheterna. Regleringsbreven är den sista länken i den statliga
budgetprocessen. Det är inte möjligt att tidigarelägga dem, och varje riksdag
är i princip fri att ändra anslagsbeslut från ett år till ett annat. Förutsebarhet,
långsiktighet och tillgänglighet för mottagande organisationer skulle gynnas
av att bidragen i större utsträckning reglerades i förordningar.
Motivet för bidraget bör avgöra val av bidragsform
Utgångspunkten för val av bidragsform bör vara motivet för bidraget.

Bidragsformen bör sedan ligga till grund för bedömning av vilken styrning
från statens sida som är lämplig. En konsekvent bidragsgivning och styrning
förutsätter därför gemensamma principer vid val av bidragsform.


Styrningen kan bli mer enhetlig
Trots olika förutsättningar för resultatstyrning för olika bidrag och bidragsformer anser vi att styrningen kan bli mer enhetlig. Vi har formulerat rekommendationer för mål, ekonomisk redovisning, återrapportering, bedömning av resultat/effekter och oberoende granskningar/utvärderingar. De flesta är gemensamma för alla bidragsformer och tillämpas för de flesta stora
bidrag redan idag. Oberoende granskningar/utvärderingar förekommer dock
inte systematiskt idag.

Riktlinjer behövs
Idag saknas generella riktlinjer för hanteringen av bidrag till ideella organisationer. För att uppnå en större enhetlighet från statens sida anser Statskontoret att en handledning för Regeringskansliets hantering av frågor kring dessa bidrag bör tas fram. Frågor som bör tas upp där är motiv för bidrag, val av bidragsform, behov av författningsstöd, styrning av bidragen och hur omprövning bör ske. Arbetet förutsätter således regeringens ställningstaganden på en rad punkter och bör också innebära att bidragsformerna definieras på ett tydligt sätt. Den enhet på Justitiedepartementet som ansvarar för folkrörelsefrågor
bör fungera som samordnare.